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豆芽到底是農產品還是加工食品？這是一個讓法律專家也難以回答的問題。在我國，有兩部法律確保從農田到餐桌的食品安全：《食品安全法》與《農產品質量安全法》，前者修訂后已于2015年頒布施行，后者則自2006年施行至今已近11年，目前已啟動修訂工作。
“兩法并行，相互補充，各有側重，建立食品安全的全程監管體系。這是《農產品質量安全法》修訂的基本目標。”中央財經大學法學院副院長高秦偉在7月9日耶魯北京中心舉辦的“農產品質量安全法律制度中美研討會”上指出。在這場由中央財經大學、美國耶魯大學聯合舉辦的研討會上，來自中美兩國政府、學界、產業界的代表們從法規、標準、監管制度、社會文化環境多個角度展開對話，為《農產品質量安全法》的修訂建言獻策。
現狀：兩法共擔監管責任
“1995年，《食品安全法》的前身《食品衛生法》發布；2006年，《農產品質量安全法》一出臺，就與《食品衛生法》形成了‘姐妹法’，這標志著我國初步構建起了從農田到餐桌的食品安全監管法律體系。”農業部政策法規司執法監察處處長李迎賓介紹，2009年《食品衛生法》廢止，《食品安全法》出臺，至此，我國食品安全監管進入了《食品安全法》與《農產品質量安全法》相互配合調整的新階段。
李迎賓表示，《農產品質量安全法》有四個重要創新：一是建立了農產品質量安全風險評估制度，首次在立法上明確了食品安全風險評估制度；二是針對農產品的產地環境污染問題，建立了農產品禁止生產區制度，即要求縣級以上地方農業部門根據保障農產品質量安全的要求，結合農產品品種的特點，對生產區域的大氣、土壤、水體方面的有毒因素進行綜合分析檢測后，向本級政府提出建議，劃定農產品禁止生產區；三是要求農產品生產企業和農民專業合作社建立農產品生產記錄制度，記錄農業投入品的使用情況、農作物病蟲害發生情況和治理措施、農產品的收貨日期等，從源頭上保障食品安全可追溯；四是建立了農產品質量安全監督抽查制度，這一制度最重要的意義是突破了原先僅限于市場環節的監管，允許農業部門進入產地進行抽查檢測。
“中國在食用農產品監管方面有以下幾個總體思路：首先是落實‘四個最嚴’的要求；其次是堅持預防為主、風險管理的原則，推進產地準出和市場準入相銜接，保證市場銷售的食用農產品可追溯；三是著力破解食用農產品市場銷售監管工作中的難點、重點問題；四是強化食用農產品集中交易市場的義務；五是不斷提高監管的有效性。”會上，國家食品藥品監管總局法制司相關工作人員介紹，2015年施行的新修訂《食品安全法》增設了若干關于食用農產品在種養殖方面以及農業投入品的規定，對農業投入品管理，農產品的市場銷售檢驗、銷售臺賬、國家標準都進行了嚴格規范；同時明確了違法將劇毒農藥用于農作物生產后應承擔的法律責任。
問題：銜接不暢定義不明
然而，無論是政府還是學界，都認為新修訂《食品安全法》與《農產品質量安全法》依然存在銜接不順暢的問題。
例如，新修訂《食品安全法》明確指出：“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定”。食用農產品進入到批發、零售市場和生產加工企業后，由食品藥品監管部門履行監管職責。
那么，應如何界定“食品”與“食用農產品”的關系？高秦偉指出：“《食品安全法》第一百五十條規定：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。為了使《食品安全法》與《農產品質量安全法》更好地銜接，《食品安全法》總則又給出了上述‘食用農產品’的定義。不知二者在內涵與外延上是什么關系？如果二者為并列關系，則法律應當明確其本質區別；如果二者為包含與被包含的關系，則不必重復規定，以免混淆。相較于《食品安全法》定義的籠統性，《農產品質量安全法》卻并沒有明確‘食用農產品’的定義，對其規定只是散見于個別條款。”他表示，《農產品質量安全法》有多處內容亟待完善：如定義質量安全時，僅籠統規定農產品質量符合保障人的健康、安全的要求即為質量安全；定義農產品時，規定初級產品涵蓋農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品；規定監管主體時，有農業主管部門和其他有關部門，但在監管檢查、法律責任的規定中，并未提及“其他有關部門”。
規定內容的模糊性也使司法實踐遇到了困擾，如豆芽的監管主體問題直到新修訂《食品安全法》出臺后，才最終確定由食品藥品監管部門監管。此外，李迎賓舉例說，重慶農業部門曾查獲一起屠宰戶對活牛注水的案件，“首先，《生豬屠宰條例》對此不適用；執法人員適用《食品安全法》對其進行處罰后，當事人不服訴至法院，認為活牛是農產品，不應適用《食品安全法》。后經農業部門研究，最終適用《農產品質量安全法》及《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（國務院令第503號）（以下簡稱《特別規定》）進行了處罰。”李迎賓認為，《特別規定》正是適用于法律沒有規定或規定不明確的情形，是農產品質量安全方面的“兜底”法規。
修訂：兩法互補全程監督
2016年年初，農業部相關領導表示，農業部已經啟動了《農產品質量安全法》的修訂工作。
高秦偉指出，修訂《農產品質量安全法》的基本目標有二，一是兩法并行、相互補充，同時各有側重：《食品安全法》覆蓋食品的生產、加工、流通、消費各個領域，《農產品質量安全法》更多側重的是農產品質量和生產環境。從部門分工和執法分工看，農產品在進市場、進工廠之前都是由農業部門負責監管，農業部門對其質量安全負責；進了市場、工廠以后就由其他部門負責監管。二是推進全程監管，包括農產品的產地環境、投入品（如化肥、農藥等）、生產過程的控制以及產地的檢驗檢測等，建立全程監管體系。他指出，為了解決兩法銜接問題，修訂過程中應堅持兩個主要原則：風險預防原則和合作原則。此外，需要更加側重于源頭治理，同時處理好《農產品質量安全法》在整個農業法體系中的地位。
耶魯大學蔡中曾中國中心執行主任羅彬（Robert Williams）表示，建立一個有效、整合的“農場到餐桌”的監管體系會面對很多挑戰，在經濟和糧食供應日益全球化的背景下，中國和美國都不能單獨解決這些問題，希望雙方可以彼此合作，逐步改善食品安全狀況。
(來源：中國醫藥報)
